草原天（tiān）路走红后（hòu）的（de）困境与挑战：如何实现可（kě）持续发展？

“草原路”原是（ shì）一条连接张北、崇礼、万全县的（de）普通县级公路。 二0一二年（nián）九月，张北县建设投资三.二五亿元，其中（zhōng）国（guó）家（jiā）财政拨款一亿多元。最初主要（yào）是（ shì）满足沿线风电场的（de）运输需求，不（bù）承担客运任务。 二0一三年（nián）建成后（hòu），一些摄影爱好（hao）者以（yǐ）这（zhè）条路为（wéi / wèi）主题拍摄了多张照片，让“草原天（tiān）路”突然在（zài）网络上（shàng）走红，游客数量呈指数级增长。 二0一五年（nián），游览“草原天（tiān）路”的（de）游客达三三万人（rén）次，日交通量达六000余辆。大（dà）规模拥堵、环境脏乱、吃住行（xíng）差、私人（rén）交通过（guò）多等问题随之（zhī）而（ér）来（lái）。来（lái）。 “草原天（tiān）路”官方服务设施很少，主要（yào）由私人（rén）运营商提供。商户小而（ér）散的（de）情况比较突出（chū），缺乏统一规划和（hé）引导。其服务设施质量不（bù）高，甚至存在（zài）当地（dì）农民抬高价格、“坑客”的（de）现象。将“草原天（tiān）路”列为（wéi / wèi）景区进行（xíng）保护性开发和（hé）平常维护管理已提上（shàng）张家（jiā）口市、张北县的（de）议事（shì）日程。

二0一四年（nián）一一月，张家（jiā）口市政府与桂林龙脊旅游有（yǒu）限公司正式签约“草原天（tiān）路”旅游开发管理合作项目。双方将共同开发和（hé）管理草原天（tiān）路，“将草原天（tiān）路景区打造成为（wéi / wèi）集旅游、休闲度假、健康疗养、娱乐购物等功能（néng）于（yú）一体的（de）国（guó）家（jiā）五A级旅游景区”。在（zài）张家（jiā）口市物价局主办的（de）“草原路景区门票价格听证会（huì）”上（shàng），草原路景区门票价格拟定为（wéi / wèi）八0元/人（rén）。但由于（yú）充电主体定位不（bù）准确、基础设施不（bù）完善，充电方案未获批准。

经过（guò）一年（nián）的（de）调整，“草原天（tiān）路”被批准为（wéi / wèi）市级景区，并在（zài）河北省旅游局官网进行（xíng）宣传。经澄清，已建成的（de）一三二.七公里“草原天（tiān）路”归属张北。市政府将管理权限下（xià）放到（）张北县。地（dì）方政府将收回民营企业的（de）经营权，采取政府有（yǒu）偿购买服务的（de）方式。 二0一六年（nián）四月，张北县物价局组织的（de）“草原路景区门票价格听证会（huì）”确定门票价格为（wéi / wèi）五0/人（rén）。当地（dì）政府指出（chū），收费门票是（ shì）为（wéi / wèi）了解决“草原天（tiān）路”客流增加给生（nián）态建设、交通秩序、健康管理和（hé）旅游质量带来（lái）的（de）一系列安全隐患。经过（guò）当地（dì）政府成本核算，“草原天（tiān）路”的（de）维护大（dà）致可（kě）分为（wéi / wèi）三部分：聘请环保、安全、交通管理人（rén）员的（de）工资总计超过（guò）一000万元，基础设施建设及维护约五000万元以（yǐ）上（shàng），吸纳粪污车、垃圾车、扫地（dì）车等车辆购置及维护费用合计五00万元以（yǐ）上（shàng），三项合计近七000万元。按年（nián）接待游客三三万人（rén）次计算，成本价为（wéi / wèi）五一.二五元。政府补贴每位游客一.二五元，因此听证会（huì）拟以（yǐ）每人（rén）五0元的（de）票价举行（xíng）。

经听证，“草原天（tiān）路”自（zì）二0一六年（nián）“五一”起对（duì）游客实行（xíng）收费管理。从收费开始，景区严重的（de）超载问题得到（）了缓解，但客流量的（de）减少也（yě）造成了一些商家（jiā）的（de）经营不（bù）善。 “草原之（zhī）路”上（shàng）的（de）农家（jiā）乐直线下（xià）降。[七]更为（wéi / wèi）严重的（de）是（ shì），道（dào）路性质、通行（xíng）费合法性、定价标准是（ shì）否合理、定价程序是（ shì）否合规等问题成为（wéi / wèi）舆论热点[八]。就（jiù）连央视这（zhè）样的（de）权威媒体也（yě）批评“草原天（tiān）路”的（de）围困收费是（ shì）杀鸡取卵。迫于（yú）舆论压力，张北县政府宣布，自（zì）五月二三日起取消“草原天（tiān）路”景区收费措施。收费管理措施仅实施二二天（tiān）就（jiù）戛然而（ér）止。 .[九]工作人（rén）员的（de）职责由售票、检票改为（wéi / wèi）向游客免费发放环保袋，并沿途提醒游客将果皮、纸屑等垃圾放入环保袋中（zhōng）。

通过（guò）“充电事（shì）件”，《草原天（tiān）路》的（de）开发运营从幕后（hòu）走向前台。 “草原天（tiān）路”的（de）几大（dà）运营痛点亟待解决。

一是（ shì）生（nián）态保护迫切需要（yào），地（dì）方政府财政压力较大（dà）。由于（yú）游客大（dà）量、对（duì）原住民生（nián）产生（nián）活的（de）影响，近两年（nián）“草原之（zhī）路”的（de）生（nián）态环境不（bù）断恶化。张北作为（wéi / wèi）国（guó）家（jiā）级贫困县，县财政部门很难拨出（chū）足够的（de）专项资金进行（xíng）补贴。

其次，经营主体是（ shì）农民，无证、不（bù）纳税，导致政府无法从旅游活动中（zhōng）获得税收收入。

三是（ shì）景区政府管理主体不（bù）明确。该公路最初由张北县领导、张北县政府监理建设。后（hòu）来（lái），张家（jiā）口市政府成立了“草原天（tiān）空公路管理委员会（huì）”，但由于（yú）种种原因，并未形成对（duì）公路景区的（de）有（yǒu）效管理。 “草原天（tiān）路”的（de）实际管理方式变成了以（yǐ）张北县为（wéi / wèi）主管理，市政府和（hé）县政府双重管理的（de）局面。目前，“草原之（zhī）路”景区实行（xíng）三权分立。所有（yǒu）权属于（yú）市政府，经营权属于（yú）张北县政府，经营权由市场主导。在（zài）旅游市场利好（hao）因素带动下（xià），“草原天（tiān）路”将由目前的（de）一三0公里扩建至三00多公里，与坝上（shàng）五县接壤。规划全长三00公里的（de）“草原天（tiān）路”建成通车后（hòu），将覆盖张北、固原、崇礼、万全、尚义五县。征地（dì）、利益分享、政府间协调合作等问题更加突出（chū）。 “草原天（tiān）路”应由哪一级政府牵头管理，各级政府在（zài）景区管理中（zhōng）应承担哪些责任，是（ shì）亟待解决的（de）问题。

四是（ shì）合理的（de）社会（huì）投资回报机制尚未形成。首先由张北县政府牵头成立张北县草原之（zhī）路旅游开发有（yǒu）限公司，负责景区的（de）开发和（hé）运营。管理责任的（de）缺失，导致了“草原之（zhī）路”没有（yǒu）愿景、管理跟不（bù）上（shàng）的（de）困境。后（hòu）来（lái）引入社会（huì）资本，成立了北京红梅龙脊旅游有（yǒu）限公司。与张北县签署合作协议。以（yǐ）张北县草原天（tiān）路旅游开发有（yǒu）限公司名义启动“草原天（tiān）路”的（de）注资开发。管理。社会（huì）资本的（de）加入和（hé）商业化经营方式的（de）运用，极大（dà）地（dì）改善了“草原天（tiān）路”景区的（de）资金、管理方式和（hé）效果。但在（zài）运营过（guò）程中（zhōng），利益相关者回报问题和（hé）公司治理结构问题亟待解决。根据协议，张北县草原之（zhī）路旅游开发有（yǒu）限公司股权结构中（zhōng），张北、万全、崇礼三县合伙持有（yǒu）二五%的（de）股份，社会（huì）资本持有（yǒu）七五%的（de）股份。地（dì）方政府持股合法性存疑； 二五%的（de）持股比例对（duì）于（yú）三个（gè）区县来（lái）说（shuō）太小，影响了地（dì）方政府的（de）积极性。受持股比例争议影响，合理的（de）董事（shì）会（huì）制度、监事（shì）会（huì）制度和（hé）职业经理人（rén）制度尚未建立。

笔者认为（wéi / wèi），“草原天（tiān）路”的（de）运营可（kě）以（yǐ）尝试PPP模式。 “草原天（tiān）路”是（ shì）典型的（de）线性资源开发，涉及多个（gè）方面。需要（yào）协调多方资源，让PPP项目更加高效。第一，将设计、建设、融资、运营、维护等环节捆系在（zài）一起统筹考虑，可（kě）以（yǐ）节省成本、提高效率；二是（ shì）公共部门提出（chū）要（yào）求，私营部门努力落实，公私双方都尽力而（ér）为（wéi / wèi）。风险和（hé）职能（néng）的（de）合理配置带来（lái）服务质量的（de）提升。 《国（guó）家（jiā）发展改革委关于（yú）政府与社会（huì）资本合作的（de）指导意见》明确将旅游项目视为（wéi / wèi）公共服务项目，鼓励采用PPP模式。张北县政府将“草原天（tiān）路”定为（wéi / wèi）市级风景区，而（ér）其本身是（ shì）县级公路。这（zhè）两个（gè）身份都具有（yǒu）公益属性，与PPP项目的（de）背景相符。

为（wéi / wèi）缓解游客数量多与服务设施少的（de）矛盾，改善旅游秩序和（hé）游客体验，减轻政府投资压力，景区应加强旅游厕所、汽车维修站等基础设施建设。采用PPP融资方式建设。景区内餐饮、娱乐等项目建设的（de）融资应当采取社会（huì）招标，由社会（huì）资本多种主体投资。同时（shí），建立健全草原天（tiān）禄管理公司法人（rén）治理结构，优化景区内外部治理环境。

从营业收入的（de）稳定性来（lái）看，如果单独没有（yǒu）门票收入和（hé）营业收入，对（duì）社会（huì）资本方来（lái）说（shuō）将存在（zài）巨大（dà）的（de）不（bù）确定性和（hé）系统性风险。 “草原天（tiān）路”的（de）门票收取合法合理。关键是（ shì）如何设计。有（yǒu）网友为（wéi / wèi）此提出（chū）了一个（gè）系统思路。 二0一六年（nián）试推出（chū）的（de）门票只能（néng）当日使用，直接导致游客停留时（shí）间缩短，原住民消费成本上（shàng）升。建议采用年（nián）票制度。每人（rén）年（nián）票收费约“二0 一0元”。一年（nián）内进入景区的（de）次数没有（yǒu）限制。 二0元交给政府作为（wéi / wèi）门票，最后（hòu）一0元由政府作为（wéi / wèi）消费券发给游客。 ，可（kě）作为（wéi / wèi）等额人（rén）民币在（zài）景区内消费。这（zhè）样一来（lái），一是（ shì）可（kě）以（yǐ）带动当地（dì）消费，二是（ shì）可（kě）以（yǐ）跟踪热点消费产品，对（duì）景区产品的（de）链条延伸进行（xíng）初步统计。同时（shí）可（kě）开发APP平台并与门票捆系。 “草原天（tiān）路”最大（dà）的（de）隐藏价值在（zài）于（yú）车流和（hé）背后（hòu）的（de）人（rén）。针对（duì）游客出（chū）行（xíng）衍生（nián）的（de）一切需求，如前方路况、车辆保养、途中（zhōng）休息、住宿餐饮等，都可（kě）以（yǐ）通过（guò）APP平台发布信息，引导游客避开高峰期出（chū）行（xíng），提供特色景点、美食推荐等特色服务。 。游客会（huì）觉得二0元的（de）年（nián）票是（ shì）购买一年（nián）的（de）衍生（nián）服务，物有（yǒu）所值。在（zài）门票系统上（shàng）线前，应尽快推行（xíng）网上（shàng）预约系统，有（yǒu）效控制天（tiān）禄风景区的（de）游客和（hé）车辆容量。

注册APP后（hòu），“草原天（tiān）路”要（yào）与更多合作伙伴合作，比如与婚纱摄影公司合作，不（bù）定期推送“春夏秋冬”风光主题“婚纱照”，与滑雪场、滑雪场合作等。装备公司、推“冬季运动”滑雪主题等，这（zhè）为（wéi / wèi）“草原天（tiān）路”提供了更大（dà）的（de）商业运营平台。因此，年（nián）票不（bù）仅是（ shì）刚性消费，也（yě）是（ shì）增值服务的（de）基础。在（zài）此基础上（shàng），打造以（yǐ）“草原天（tiān）禄”为（wéi / wèi）营销品牌和（hé）销售平台的（de）系列经营产品，通过（guò）“美丽营销”传播产品价值，形成点连面、线连线的（de）产业空间格局。 “草原天（tiān）路”风景带具有（yǒu）深厚的（de）地（dì）质、蒙元、长城、古道（dào）、农耕、军事（shì）、能（néng）源等文化底蕴，具有（yǒu）良好（hao）的（de）旅游资源条件。然而（ér），这（zhè）些资源大（dà）部分没有（yǒu）得到（）适当的（de）规划和（hé）开发。如果实行（xíng）免费门票制度，降低游客的（de）入场门槛，同时（shí）借助“草原天（tiān）路”较高的（de）知名度和（hé）良好（hao）的（de）旅游口碑，可（kě）以（yǐ）将中（zhōng）都原始草原、野狐岭古战场、元中（zhōng）都融为（wéi / wèi）一体。将遗址、湿地（dì）风车等旅游资源与“草原天（tiān）路”进行（xíng）包装整合，吸引更多游客到（）张北县内陆腹地（dì）坝上（shàng）草原观光、休闲、度假，带动张家（jiā）口旅游棋盘式发展旅游经济。这（zhè）是（ shì）一种可（kě）持续发展的（de）方法。

二0一七年（nián），张家（jiā）口市发布通知，全面保护“草原天（tiān）空路”。保护范围包括“草原天（tiān）空之（zhī）路”两侧五公里范围内具有（yǒu）旅游开发利用价值的（de）自（zì）然、文化等资源。不（bù）符合总体规划的（de）开发建设项目，不（bù）予批准；控制区内严禁私人（rén）建筑、赛马场，严禁公司和（hé）个（gè）人（rén）自（zì）行（xíng）设置标志、标志，严禁私人（rén）设立卡丁车、跑马场等经营场所；全面审核各类餐饮、娱乐、住宿等旅游经营单位资质。同时（shí）倡导文明出（chū）行（xíng），对（duì）不（bù）听劝告、破坏生（nián）态环境的（de）自（zì）驾游客进行（xíng）处罚。可（kě）以（yǐ）预见，这（zhè）一措施将对（duì）规范“草原天（tiān）路”旅游秩序起到（）一定作用，但在（zài）实施过（guò）程中（zhōng），必须高度重视保护原住民和（hé）企业的（de）利益。 “草原天（tiān）路”的（de）走红，让沿线民众受益最多。大（dà）量游客的（de）到（）来（lái），为（wéi / wèi）当地（dì）人（rén）民创造和（hé）增加了收入。为（wéi / wèi）了防止坑蒙拐骗的（de）情况发生（nián），原住民和（hé）商家（jiā）需要（yào）珍惜并共同维护“草原路就（jiù）是（ shì）致富之（zhī）路”的（de）理念。政府应大（dà）力吸引外资建设商业设施，帮助原来（lái）分散的（de）经营者联合起来（lái）进行（xíng）规范化经营，或者给他（tā）们（men）适当比例的（de）股份，让政府成立旅游公司来（lái）经营，从而（ér）提高整体经营水平质量，堵塞税收漏洞，提高综合竞争力，创造就（jiù）业机会（huì），自（zì）然消灭地（dì）摊农民，提高游客评价。这（zhè）是（ shì）一个（gè）漫长而（ér）复杂的（de）过（guò）程。当务之（zhī）急是（ shì）尽快让政府承诺的（de）农贸市场建成运行（xíng），让村民可（kě）以（yǐ）向游客出（chū）售自（zì）家（jiā）田地（dì）里种植的（de）土豆、亚麻籽、燕麦等当地（dì）特产，增加农民收入。